Solar Trade War: เจาะลึก "สงครามเย็น" ในห่วงโซ่อุปทานโซลาร์เซลล์
Miss Kaewthip
อัพเดทล่าสุด: 3 ต.ค. 2025
15 ผู้เข้าชม
พญามังกรแห่งโซลาร์เซลล์: การวิเคราะห์สงครามการค้า การพึ่งพิง และความมั่นคงทางพลังงานในห่วงโซ่อุปทานที่จีนเป็นผู้ครอบงำ
บทสรุปสำหรับผู้บริหาร
รายงานฉบับนี้วิเคราะห์พลวัตทางภูมิรัฐศาสตร์ที่สำคัญซึ่งกำลังก่อตัวขึ้นในปัจจุบัน นั่นคือความตึงเครียดระหว่างความจำเป็นเร่งด่วนของโลกในการเปลี่ยนผ่านสู่พลังงานสะอาดด้วยต้นทุนต่ำ กับความเปราะบางเชิงยุทธศาสตร์ที่เกิดจากการพึ่งพิงห่วงโซ่อุปทานการผลิตแผงโซลาร์เซลล์ (PV) ที่กระจุกตัวอยู่ในประเทศจีนเพียงแห่งเดียวอย่างล้นหลาม การครอบงำตลาดของจีน ซึ่งเป็นผลมาจากนโยบายอุตสาหกรรมที่ได้รับการสนับสนุนจากรัฐมาอย่างยาวนาน ได้สร้างสภาวะกำลังการผลิตล้นตลาดทั่วโลก ส่งผลให้ราคาแผงโซลาร์เซลล์ลดลงอย่างมาก และเร่งการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานทั่วโลก อย่างไรก็ตาม สภาวะดังกล่าวได้สร้างความเสี่ยงอย่างใหญ่หลวงต่อความมั่นคงทางพลังงาน ความสามารถในการแข่งขันทางอุตสาหกรรม และเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของชาติต่างๆ ที่เป็นผู้นำเข้า
บทวิเคราะห์นี้จะชี้ให้เห็นว่า การครอบงำตลาดของจีนไม่ใช่ผลพลอยได้ทางเศรษฐกิจ แต่เป็นเครื่องมือเชิงยุทธศาสตร์ที่จงใจสร้างขึ้นเพื่อครองตลาดเทคโนโลยีที่สำคัญแห่งศตวรรษที่ 21 ในการตอบสนองต่อสภาวะนี้ สหรัฐอเมริกาได้ดำเนินยุทธศาสตร์หลายมิติที่ผสมผสานระหว่างการตั้งกำแพงภาษี การให้เงินอุดหนุนเพื่อสร้างอุตสาหกรรมในประเทศผ่านกฎหมายลดเงินเฟ้อ (Inflation Reduction Act - IRA) และการใช้มาตรการคว่ำบาตรโดยอ้างอิงประเด็นสิทธิมนุษยชนผ่านกฎหมายป้องกันการบังคับใช้แรงงานชาวอุยกูร์ (Uyghur Forced Labor Prevention Act - UFLPA) ในทางตรงกันข้าม สหภาพยุโรปกำลังเผชิญกับภาวะที่กลืนไม่เข้าคายไม่ออก โดยพยายามสร้างสมดุลระหว่างเป้าหมายด้านสภาพภูมิอากาศที่ท้าทาย กับความพยายามในการฟื้นฟูอธิปไตยทางอุตสาหกรรมผ่านกฎหมายอุตสาหกรรมที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์ (Net-Zero Industry Act - NZIA) ซึ่งเป็นแนวทางที่ระมัดระวังกว่า
ผลกระทบจากความตึงเครียดนี้กำลังก่อให้เกิดการปรับโครงสร้างห่วงโซ่อุปทานทั่วโลกครั้งใหญ่ โดยมีเอเชียตะวันออกเฉียงใต้กลายเป็นสมรภูมิการผลิตที่สำคัญ และจีนได้ปรับเปลี่ยนยุทธศาสตร์จากการส่งออกแผงโซลาร์เซลล์สำเร็จรูปไปสู่การส่งออกชิ้นส่วนต้นน้ำ เช่น เวเฟอร์และเซลล์แสงอาทิตย์ นอกจากนี้ ยังมีความเสี่ยงใหม่ที่กำลังก่อตัวขึ้นจากการที่จีนอาจใช้มาตรการควบคุมการส่งออกเทคโนโลยีการผลิต ซึ่งอาจเป็นอุปสรรคต่อความพยายามของชาติตะวันตกในการสร้างห่วงโซ่อุปทานที่เป็นอิสระ
รายงานฉบับนี้สรุปโดยนำเสนอ "ภาวะสามเส้าด้านพลังงาน" (Energy Trilemma) ซึ่งประกอบด้วย ความเร็ว (Speed) ความมั่นคง (Security) และต้นทุน (Cost) เป็นกรอบในการทำความเข้าใจทางเลือกเชิงยุทธศาสตร์ที่ผู้กำหนดนโยบายและผู้นำในอุตสาหกรรมต้องเผชิญ พร้อมทั้งเสนอแนะแนวทางเชิงกลยุทธ์ที่มุ่งเน้นการกระจายความเสี่ยงที่นอกเหนือไปจากการย้ายฐานการผลิตกลับประเทศ การสร้างคลังสำรองเชิงยุทธศาสตร์ และการลงทุนอย่างมุ่งเป้าในเทคโนโลยีรุ่นต่อไป เพื่อนำทางในตลาดที่ถูกครอบงำโดยผู้เล่นเพียงรายเดียวนี้
ส่วนที่ 1: พญามังกรผู้ไร้เทียมทาน: กายวิภาคของการครอบงำห่วงโซ่อุปทานโซลาร์เซลล์ของจีน
ส่วนนี้จะวางรากฐานความเป็นจริงของตลาดโซลาร์เซลล์ทั่วโลก นั่นคือการที่จีนควบคุมกระบวนการผลิตที่สำคัญทุกขั้นตอนได้อย่างเบ็ดเสร็จ การวิเคราะห์จะชี้ให้เห็นว่าการครอบงำนี้ไม่ได้เกิดขึ้นโดยบังเอิญในกลไกตลาด แต่เป็นผลลัพธ์ของยุทธศาสตร์อุตสาหกรรมระยะยาวที่วางแผนมาอย่างดี โดยมีกำลังการผลิตล้นตลาดและการกดดันด้านราคาเป็นเครื่องมือสำคัญของนโยบายนี้
1.1 จากโพลีซิลิคอนสู่แผงโซลาร์เซลล์: การวัดระดับความเป็นเจ้าตลาด
สถิติได้ฉายภาพการครอบงำตลาดของจีนอย่างชัดเจน ข้อมูลจากหน่วยงานพลังงานระหว่างประเทศ (IEA) และแหล่งข้อมูลอื่นๆ ยืนยันว่าส่วนแบ่งตลาดของจีนในทุกขั้นตอนการผลิตที่สำคัญของแผงโซลาร์เซลล์นั้นสูงเกินกว่า 80% ภายในปี 2023 ส่วนแบ่งเหล่านี้ยิ่งเด่นชัดมากขึ้น โดยจีนครองตลาดการผลิตโพลีซิลิคอน 92%, เวเฟอร์ 98%, เซลล์แสงอาทิตย์ 92% และแผงโซลาร์เซลล์สำเร็จรูป 85% จากการประเมินโครงการที่กำลังก่อสร้าง คาดการณ์ว่าส่วนแบ่งการผลิตโพลีซิลิคอนและเวเฟอร์ของจีนทั่วโลกจะพุ่งสูงเกือบ 95% ในอนาคตอันใกล้
การครอบงำนี้ยังขยายไปถึงการบูรณาการในแนวดิ่งของห่วงโซ่อุปทาน โดยจีนเป็นที่ตั้งของซัพพลายเออร์อุปกรณ์การผลิตเซลล์แสงอาทิตย์ชั้นนำ 10 อันดับแรกของโลก สิ่งนี้สร้างการพึ่งพิงที่ไม่ใช่แค่ต่อผลิตภัณฑ์จากจีนเท่านั้น แต่ยังรวมถึงเครื่องจักรที่จำเป็นต่อการสร้างฐานการผลิตทางเลือกในประเทศอื่นด้วย สถานการณ์นี้ทำให้ความพยายามในการสร้างความเป็นอิสระทางอุตสาหกรรมของชาติตะวันตกเป็นไปได้ยากยิ่งขึ้น
1.2 ยุทธศาสตร์กำลังการผลิตล้นตลาด: คือกลไก ไม่ใช่ข้อผิดพลาด
ปรากฏการณ์กำลังการผลิตล้นตลาดเป็นหัวใจสำคัญของยุทธศาสตร์จีน กำลังการผลิตเซลล์แสงอาทิตย์ของจีนในปัจจุบันสูงกว่าความต้องการของตลาดโลกถึงสองเท่า และคาดว่าจะเติบโตต่อไปอีก ในปี 2023 กำลังการผลิตเซลล์และแผงทั่วโลกเพิ่มขึ้น 550 GW ซึ่งสูงกว่าปริมาณการติดตั้งจริงที่ 440 GW อย่างมาก ช่องว่างระหว่างอุปทานและอุปสงค์มหาศาลนี้เป็นผลโดยตรงจากการลงทุนที่ได้รับการสนับสนุนจากรัฐกว่า 50,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐตั้งแต่ปี 2011
สภาวะกำลังการผลิตล้นตลาดนี้ไม่ได้เป็นเพียงการคำนวณทางเศรษฐกิจที่ผิดพลาด แต่เป็นเครื่องมือเชิงยุทธศาสตร์ที่ถูกนำมาใช้อย่างจงใจ โดยมีวัตถุประสงค์หลายประการ ได้แก่ การบรรลุการประหยัดจากขนาด (economies of scale) การกดดันราคาในตลาดโลกให้อยู่ในระดับที่บริษัทต่างชาติไม่สามารถแข่งขันได้ และการสร้างสภาวะการพึ่งพิงทั่วโลกที่สามารถใช้เป็นเครื่องมือต่อรองทางภูมิรัฐศาสตร์ได้
เมื่อเร็วๆ นี้ รัฐบาลจีนได้เริ่มเข้ามาจัดการกับ "การแข่งขันที่ไม่เป็นระเบียบและราคาต่ำ" และส่งเสริมให้โรงงานที่ใช้เทคโนโลยีล้าสมัยออกจากตลาด การเคลื่อนไหวนี้ไม่ได้มีเป้าหมายเพื่อลดแรงกดดันต่อตลาดต่างประเทศ แต่เป็นการปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมภายในประเทศเพื่อรวบอำนาจไว้ที่บริษัทเรือธงที่รัฐให้การสนับสนุน ซึ่งจะช่วยรับประกันความอยู่รอดและอำนาจควบคุมในระยะยาว การเปลี่ยนแปลงนี้บ่งชี้ว่าระยะของการ "ยึดครองตลาด" (market capture) ได้สิ้นสุดลงแล้ว และกำลังเข้าสู่ระยะของ "การควบคุมและใช้ประโยชน์จากตลาด" (market control and exploitation) ซึ่งก่อให้เกิดความเสี่ยงระยะยาวที่ใหญ่กว่าสำหรับประเทศผู้นำเข้า
1.3 อาวุธด้านราคา: ขับเคลื่อนการติดตั้งทั่วโลกและทำลายล้างคู่แข่ง
ผลกระทบโดยตรงจากกำลังการผลิตล้นตลาดคือการล่มสลายของราคา ราคาแผงโซลาร์เซลล์ลดลงกว่า 50% ในช่วงปี 2023-2024 และแตะระดับต่ำสุดเป็นประวัติการณ์ที่ต่ำกว่า 0.15 ดอลลาร์สหรัฐต่อวัตต์ สิ่งนี้ทำให้พลังงานแสงอาทิตย์กลายเป็นแหล่งพลังงานที่มีความสามารถในการแข่งขันสูงทั่วโลก และเร่งให้เกิดการติดตั้งเพิ่มขึ้นอย่างก้าวกระโดด
อย่างไรก็ตาม แรงกดดันด้านราคานี้ได้ส่งผลกระทบรุนแรงต่อผู้ผลิตนอกประเทศจีน ต้นทุนการผลิตแผงโซลาร์เซลล์ในยุโรปสูงกว่าในจีนอย่างมีนัยสำคัญ อุตสาหกรรมโซลาร์เซลล์ของยุโรปถูกกล่าวว่าอยู่ใน "สถานการณ์ที่เลวร้าย" และแม้แต่บริษัทในสหรัฐอเมริกาที่ได้รับเงินอุดหนุนจากกฎหมาย IRA ก็ยังต้องเผชิญกับภัยคุกคามจากภาวะอุปทานล้นตลาดทั่วโลก นโยบายของจีนจึงส่งผลกระทบสองด้านในเวลาเดียวกัน คือช่วยให้โลกบรรลุเป้าหมายด้านสภาพภูมิอากาศได้เร็วขึ้น แต่ในขณะเดียวกันก็บ่อนทำลายขีดความสามารถทางอุตสาหกรรมของคู่แข่งทางเศรษฐกิจของตน
1.4 ผู้นำด้านเทคโนโลยี: จาก PERC สู่ TOPCon และอนาคต
การครอบงำของจีนไม่ได้จำกัดอยู่แค่ปริมาณการผลิต แต่ยังรวมถึงความเป็นผู้นำด้านเทคโนโลยีด้วย ผู้ผลิตจีนกำลังนำพาตลาดโลกเปลี่ยนผ่านจากเทคโนโลยีเซลล์แบบ PERC (Passivated Emitter and Rear Cell) ที่เก่ากว่า ไปสู่เทคโนโลยี TOPCon (Tunnel Oxide Passivated Contact) ที่มีประสิทธิภาพสูงกว่า ซึ่งคาดว่าจะครองส่วนแบ่งตลาดมากกว่า 70% ในปี 2024 คาดว่าส่วนแบ่งตลาดของ PERC จะลดลงเหลือเพียงเลขหลักเดียวภายในปี 2025
จีนได้ประกาศแผนการสร้างกำลังการผลิตเซลล์ N-type รุ่นใหม่กว่า 1,000 GW ซึ่งมากกว่ากำลังการผลิตของทั้งโลกรวมกันถึง 17 เท่า ความเป็นผู้นำทางเทคโนโลยีนี้ เมื่อรวมกับขนาดการผลิตมหาศาล ได้สร้างกำแพงการเข้าสู่ตลาดที่สูงมากสำหรับคู่แข่ง ซึ่งขณะนี้ต้องพยายามไล่ตามให้ทันทั้งในด้านปริมาณและเทคโนโลยี
ส่วนที่ 2: ยุทธศาสตร์ตอบโต้ของอเมริกา: การกีดกันทางการค้า การย้ายฐานการผลิต และจุดยืนทางศีลธรรม
ส่วนนี้จะวิเคราะห์การตอบสนองที่ซับซ้อนและบางครั้งก็ขัดแย้งกันเองของสหรัฐอเมริกาต่อการครอบงำของจีน โดยจะแสดงให้เห็นว่าสหรัฐฯ กำลังใช้มาตรการกีดกันทางการค้าเพื่อสกัดกั้นสินค้าจีน นโยบายอุตสาหกรรมเพื่อสร้างทางเลือกภายในประเทศ และกฎหมายด้านสิทธิมนุษยชนเพื่อขัดขวางห่วงโซ่อุปทานในบางส่วนไปพร้อมๆ กัน
2.1 กำแพงภาษี: ทศวรรษแห่ง AD/CVD และการต่อต้านการหลบเลี่ยง
สหรัฐอเมริกามีประวัติการดำเนินมาตรการทางการค้าที่ยาวนาน โดยเริ่มจากการบังคับใช้มาตรการภาษีตอบโต้การทุ่มตลาดและการอุดหนุน (Antidumping and Countervailing Duties - AD/CVD) กับผลิตภัณฑ์โซลาร์เซลล์จากจีนตั้งแต่ปี 2012 ต่อมาได้มีการขยายมาตรการเพิ่มเติมด้วยภาษีปกป้อง (Safeguard tariffs) ภายใต้มาตรา 201 และภาษีภายใต้มาตรา 301
การพัฒนาที่สำคัญคือการไต่สวนเพื่อต่อต้านการหลบเลี่ยงภาษี (anti-circumvention investigation) ซึ่งมุ่งเป้าไปที่บริษัทจีนที่ดำเนินงานในกัมพูชา มาเลเซีย ไทย และเวียดนาม กระทรวงพาณิชย์สหรัฐฯ ได้ข้อสรุปว่าการดำเนินงานในประเทศเหล่านี้เป็นการหลบเลี่ยงมาตรการ AD/CVD ที่บังคับใช้กับจีนจริง
ผลการไต่สวนนี้นำไปสู่การระงับการเก็บภาษีใหม่จากประเทศเหล่านี้เป็นเวลาสองปีโดยคำสั่งประธานาธิบดี เพื่อป้องกันการหยุดชะงักของการติดตั้งโซลาร์เซลล์ในสหรัฐฯ ซึ่งมาตรการระงับนี้ได้สิ้นสุดลงเมื่อวันที่ 6 มิถุนายน 2024 ปัจจุบัน ภาษีในอัตราที่สูงได้ถูกนำมาบังคับใช้อีกครั้ง และยังมีการไต่สวนใหม่ๆ ที่มุ่งเป้าไปยังศูนย์กลางการหลบเลี่ยงภาษีที่เป็นไปได้แห่งอื่นๆ เช่น อินโดนีเซีย ลาว และอินเดีย ซึ่งสะท้อนให้เห็นถึงแนวทางการบังคับใช้ภาษีแบบ "ไล่จับ" (whack-a-mole) ที่ต่อเนื่อง
2.2 เดิมพันครั้งใหญ่กับ IRA: การอุดหนุนเพื่อสร้างห่วงโซ่อุปทานในประเทศ
กฎหมายลดเงินเฟ้อ (Inflation Reduction Act - IRA) ปี 2022 ถือเป็นหัวใจของนโยบายอุตสาหกรรมสหรัฐฯ กฎหมายฉบับนี้ให้แรงจูงใจทางการเงินที่แข็งแกร่ง โดยเฉพาะอย่างยิ่งเครดิตภาษีสำหรับการผลิตขั้นสูง (Advanced Manufacturing Production Tax Credit - 45X MPTC) และเครดิตภาษีสำหรับการลงทุนในโครงการพลังงานขั้นสูง (Advanced Energy Project Investment Tax Credit - 48C ITC)
มาตรการ 45X MPTC มีความสำคัญอย่างยิ่ง เนื่องจากเป็นการให้เครดิตเงินสดต่อหน่วยการผลิตสำหรับชิ้นส่วนที่ผลิตในประเทศ (เช่น 4 เซนต์ต่อวัตต์กระแสตรงสำหรับเซลล์, 12 ดอลลาร์สหรัฐต่อตารางเมตรสำหรับเวเฟอร์) ซึ่งเป็นการอุดหนุนต้นทุนการดำเนินงานโดยตรง
ผลกระทบจาก IRA เกิดขึ้นอย่างรวดเร็วและชัดเจน นับตั้งแต่กฎหมายมีผลบังคับใช้ ได้มีการประกาศสร้างโรงงานผลิตแห่งใหม่จำนวนมาก ส่งผลให้กำลังการผลิตแผงโซลาร์เซลล์ในประเทศพุ่งสูงขึ้นเกือบ 9 เท่า จาก 6.4 GW เป็นเกือบ 56 GW
2.3 การคว่ำบาตรซินเจียง: กฎหมาย UFLPA และผลกระทบต่อกระแสการค้าโลก
กฎหมายป้องกันการบังคับใช้แรงงานชาวอุยกูร์ (Uyghur Forced Labor Prevention Act - UFLPA) มีผลบังคับใช้ในเดือนมิถุนายน 2022 กฎหมายนี้สร้าง "ข้อสันนิษฐานที่หักล้างได้" (rebuttable presumption) ว่าสินค้าใดๆ ที่ผลิตทั้งหมดหรือบางส่วนในเขตปกครองตนเองซินเจียงอุยกูร์ (XUAR) ถือว่าผลิตขึ้นโดยการบังคับใช้แรงงานและห้ามนำเข้าสู่สหรัฐอเมริกา
กฎหมายนี้ส่งผลกระทบอย่างใหญ่หลวงต่ออุตสาหกรรมโซลาร์เซลล์ เนื่องจากในอดีตเขตซินเจียงเป็นแหล่งผลิตโพลีซิลิคอนเกรดโซลาร์ถึง 35-45% ของโลก
หน่วยงานศุลกากรและป้องกันชายแดนของสหรัฐฯ (CBP) ได้บังคับใช้ UFLPA อย่างจริงจัง โดยมีการยึดสินค้านำเข้ามูลค่าหลายพันล้านดอลลาร์สหรัฐ ซึ่งแผงโซลาร์เซลล์เป็นเป้าหมายหลัก สิ่งนี้ได้สร้างการหยุดชะงักของห่วงโซ่อุปทานและความไม่แน่นอนอย่างมากสำหรับผู้นำเข้า
2.4 ผลลัพธ์ช่วงแรกและความท้าทายที่ยังคงอยู่ของการผลิตในสหรัฐฯ
แม้ว่ากำลังการผลิตประกอบแผงโซลาร์เซลล์จะขยายตัวอย่างรวดเร็วภายใต้กฎหมาย IRA แต่การผลิตในส่วนต้นน้ำของห่วงโซ่อุปทาน (โพลีซิลิคอน, แท่งซิลิคอน, เวเฟอร์ และเซลล์) ยังคงเป็นจุดอ่อนที่สำคัญ ณ ปลายปี 2025 กำลังการผลิตเซลล์ในประเทศของสหรัฐฯ มีเพียงประมาณ 2 GW ซึ่งไม่เพียงพอต่อความต้องการของภาคการประกอบแผงที่กำลังเติบโตอย่างรวดเร็ว
นโยบายกีดกันทางการค้าทำให้ต้นทุนของแผงโซลาร์เซลล์ในสหรัฐฯ สูงกว่าในยุโรปถึงสองถึงสามเท่าแล้ว ภาวะอุปทานล้นตลาดของแผงโซลาร์เซลล์ราคาถูกจากจีนทั่วโลกได้สร้างแรงกดดันทางเศรษฐกิจอย่างมหาศาลต่อโรงงานแห่งใหม่ในสหรัฐฯ และคุกคามความอยู่รอดในระยะยาว แม้จะได้รับเงินอุดหนุนจาก IRA ก็ตาม
ยุทธศาสตร์ของสหรัฐฯ จึงเป็นนโยบายที่ซับซ้อนและขัดแย้งกันเอง ซึ่งทำให้วัตถุประสงค์ต่างๆ ของตนต้องแข่งขันกันเอง เป้าหมายของ IRA คือการเร่งการใช้พลังงานสะอาดและสร้างอุตสาหกรรมในประเทศ แต่ในขณะเดียวกัน ภาษี (AD/CVD) และการห้ามนำเข้า (UFLPA) กลับทำให้ต้นทุนสูงขึ้นและจำกัดอุปทานของชิ้นส่วนที่จำเป็น ซึ่งชะลอการติดตั้งและทำให้การผลิตในประเทศมีความสามารถในการแข่งขันน้อยลงในระดับโลก สิ่งนี้สร้างภาวะสามเส้าของลำดับความสำคัญที่แข่งขันกัน ได้แก่ การดำเนินการด้านสภาพภูมิอากาศ (ซึ่งต้องการแผงราคาถูกและมีปริมาณมาก), นโยบายอุตสาหกรรม (ซึ่งต้องการการปกป้อง) และสิทธิมนุษยชน (ซึ่งต้องการการจำกัดห่วงโซ่อุปทาน) สหรัฐฯ กำลังเลือกที่จะให้ความสำคัญกับนโยบายอุตสาหกรรมและสิทธิมนุษยชนมากกว่าความเร็วและต้นทุนที่ต่ำของการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงาน ซึ่งเป็นแนวทางที่แตกต่างอย่างสิ้นเชิงกับสหภาพยุโรป และมีความเสี่ยงที่จะสร้างตลาด "เกาะ" ที่มีต้นทุนสูงและอาจไม่สามารถแข่งขันในระยะยาวได้ในระดับโลก
ส่วนที่ 3: ภาวะที่กลืนไม่เข้าคายไม่ออกของยุโรป: การสร้างสมดุลระหว่างเป้าหมายด้านสภาพภูมิอากาศกับอธิปไตยทางอุตสาหกรรม
ส่วนนี้จะสำรวจสถานการณ์ที่เปราะบางของสหภาพยุโรป ซึ่งถูกขับเคลื่อนด้วยเป้าหมายด้านสภาพภูมิอากาศที่ท้าทายที่สุดในโลก ทำให้กลายเป็นตลาดที่ใหญ่ที่สุดสำหรับการส่งออกโซลาร์เซลล์ของจีน แต่ในขณะเดียวกันก็ตระหนักดีว่าการพึ่งพิงนี้เป็นจุดอ่อนเชิงยุทธศาสตร์ที่สำคัญ ไม่ต่างจากที่เคยพึ่งพิงก๊าซธรรมชาติจากรัสเซียในอดีต
3.1 จุดอ่อนของแผน Green Deal: การยอมรับภาวะพึ่งพิงการนำเข้าอย่างสุดขั้ว
สหภาพยุโรปตั้งเป้าหมายที่จะติดตั้งโซลาร์เซลล์ให้ได้เกือบ 600 GW ภายในปี 2030 การขยายตัวอย่างรวดเร็วนี้ต้องพึ่งพาการนำเข้าจากจีนเกือบทั้งหมด โดยแผงโซลาร์เซลล์จากจีนคิดเป็นสัดส่วนกว่า 95% ของที่ใช้ในสหภาพยุโรป
สถานการณ์นี้ส่วนหนึ่งเป็นผลมาจากการตัดสินใจเชิงนโยบายโดยตรง ในปี 2018 สหภาพยุโรปได้ยกเลิกภาษีที่เคยใช้กับแผงโซลาร์เซลล์นำเข้าจากจีน ส่งผลให้แผงราคาถูกหลั่งไหลเข้ามาในตลาด ซึ่งแม้จะทำลายผู้ผลิตในยุโรปที่เหลืออยู่ แต่ก็ช่วยเร่งการติดตั้งให้เร็วขึ้น สิ่งนี้แสดงให้เห็นถึงการแลกเปลี่ยนโดยตรงที่สหภาพยุโรปได้ทำระหว่างนโยบายอุตสาหกรรมกับเป้าหมายด้านสภาพภูมิอากาศ
3.2 กฎหมายอุตสาหกรรมที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์: วิสัยทัศน์เพื่อความยืดหยุ่นของยุโรป
การตอบสนองเชิงนโยบายอุตสาหกรรมหลักของสหภาพยุโรปคือ กฎหมายอุตสาหกรรมที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์ (Net-Zero Industry Act - NZIA) ซึ่งกำหนดเกณฑ์มาตรฐานที่ไม่มีผลผูกพันทางกฎหมายให้สหภาพยุโรปผลิตเทคโนโลยีเชิงยุทธศาสตร์ เช่น โซลาร์เซลล์ ให้ได้อย่างน้อย 40% ของความต้องการติดตั้งประจำปีภายในปี 2030
แตกต่างจากมาตรการอุดหนุนการผลิตโดยตรงของ IRA ในสหรัฐฯ NZIA มุ่งเน้นไปที่การสร้างเงื่อนไขที่เอื้ออำนวยผ่านกระบวนการอนุญาตที่รวดเร็วขึ้น การระบุ "โครงการเชิงยุทธศาสตร์ Net-Zero" และที่สำคัญคือ การอนุญาตให้ใช้เกณฑ์ที่ไม่ใช่ราคา (non-price criteria) เช่น ความยั่งยืนและความยืดหยุ่นของห่วงโซ่อุปทาน ในการประมูลโครงการของรัฐ ตั้งแต่ปี 2026 เป็นต้นไป 30% ของปริมาณการประมูลจะต้องนำเกณฑ์ที่ไม่ใช่ราคาเหล่านี้มาพิจารณา ซึ่งเป็นกลไกสำคัญที่คาดว่าจะช่วยสนับสนุนผู้ผลิตในยุโรป
3.3 เครื่องมือป้องกันทางการค้า: การไต่สวนการอุดหนุนและเงาของภาษีใหม่
สหภาพยุโรปกำลังแสดงให้เห็นถึงความพร้อมที่จะใช้เครื่องมือป้องกันทางการค้าอีกครั้ง คณะกรรมาธิการยุโรปได้เริ่มการไต่สวนเพื่อตอบโต้การอุดหนุน (anti-subsidy investigations) ต่อบริษัทจีน โดยเฉพาะในกรณีที่เกี่ยวข้องกับโครงการโซลาร์ฟาร์มขนาด 110 MW ในโรมาเนีย ซึ่งเป็นการส่งสัญญาณถึงการตรวจสอบความได้เปรียบที่ไม่เป็นธรรมในการจัดซื้อจัดจ้างของภาครัฐ
ในเดือนมิถุนายน 2025 สหภาพยุโรปได้กำหนดภาษีชั่วคราวสำหรับแผงโซลาร์เซลล์จากจีน ซึ่งเป็นการเคลื่อนไหวที่สำคัญที่อาจบ่งชี้ถึงการกลับไปใช้นโยบายกีดกันทางการค้ามากขึ้น นอกจากนี้ยังมีการทบทวนมาตรการภาษีที่มีอยู่เดิมสำหรับชิ้นส่วนต่างๆ เช่น กระจกโซลาร์ (solar glass) อย่างต่อเนื่อง
3.4 ปัญหาด้านต้นทุน: การผลิตในยุโรปจะแข่งขันได้หรือไม่?
ความท้าทายพื้นฐานสำหรับสหภาพยุโรปคือเรื่องต้นทุน การผลิตแผงโซลาร์เซลล์ในยุโรปมีค่าใช้จ่ายสูงกว่าในจีนประมาณ 35% การศึกษาล่าสุดพบว่ามีช่องว่างด้านต้นทุนอยู่ที่ 10.3 เซนต์ยูโรต่อวัตต์พีค
แม้จะมีการใช้เกณฑ์ที่ไม่ใช่ราคาของ NZIA แต่ก็ยังคงมีความแตกต่างด้านต้นทุนอย่างมีนัยสำคัญระหว่างแผงที่ผลิตในสหภาพยุโรปกับแผงที่สอดคล้องกับ NZIA แต่ผลิตในประเทศนอกสหภาพยุโรปอื่นๆ (เช่น อินเดีย, เอเชียตะวันออกเฉียงใต้) ซึ่งหมายความว่า NZIA อาจเป็นเพียงการเปลี่ยนแหล่งนำเข้าจากจีนไปยังประเทศอื่น โดยไม่จำเป็นต้องย้ายฐานการผลิตกลับมายังยุโรป
การบรรลุเป้าหมายการผลิต 30 GW ภายในปี 2030 อาจต้องใช้เงินสนับสนุนปีละ 1.4-5.2 พันล้านยูโร เพื่อครอบคลุมทั้งค่าใช้จ่ายในการลงทุน (CAPEX) และค่าใช้จ่ายในการดำเนินงาน (OPEX) ซึ่งเป็นภาระทางการเงินที่สำคัญ ด้วยเหตุนี้ นโยบายของสหภาพยุโรปจึงอ่อนแอกว่าและซับซ้อนกว่า IRA ของสหรัฐฯ ซึ่งสะท้อนถึงความขัดแย้งภายในที่ลึกซึ้งกว่าระหว่างเป้าหมายด้านสภาพภูมิอากาศกับยุทธศาสตร์อุตสาหกรรม โดยมีความเสี่ยงที่เกณฑ์ "ความยืดหยุ่น" ของ NZIA อาจเป็นประโยชน์ต่อศูนย์กลางการผลิตอื่น ๆ มากกว่าผู้ผลิตในยุโรปเอง
ส่วนที่ 4: แรงสั่นสะเทือนทางภูมิรัฐศาสตร์และการปรับโครงสร้างห่วงโซ่อุปทานครั้งใหญ่
ส่วนนี้จะสังเคราะห์ผลกระทบทั่วโลกจากพลวัตระหว่างจีนและชาติตะวันตก โดยจะวิเคราะห์ว่าห่วงโซ่อุปทานโซลาร์เซลล์ได้กลายเป็นสมรภูมิหลักของการแข่งขันทางภูมิรัฐศาสตร์อย่างไร ซึ่งบีบให้เกิดการปรับเปลี่ยนฐานการผลิต กระแสการค้า และการพึ่งพิงเชิงยุทธศาสตร์ทั่วโลก
4.1 ความมั่นคงทางพลังงานในศตวรรษที่ 21: จากเชื้อเพลิงฟอสซิลสู่เซลล์แสงอาทิตย์
กระบวนทัศน์ด้านความมั่นคงทางพลังงานกำลังเปลี่ยนแปลงไปอย่างสิ้นเชิง การให้ความสำคัญกับการรักษาความมั่นคงของการไหลเวียนของน้ำมันและก๊าซแบบดั้งเดิมกำลังถูกแทนที่ด้วยการมุ่งเน้นไปที่การเข้าถึงเทคโนโลยีและวัตถุดิบสำคัญสำหรับพลังงานหมุนเวียน
การครอบงำของจีนถูกเปรียบเทียบอย่างชัดเจนกับการที่ยุโรปเคยพึ่งพิงก๊าซจากรัสเซียในอดีต ซึ่งชี้ให้เห็นถึงความเสี่ยงของการหยุดชะงักของอุปทาน การบิดเบือนราคา และการบีบบังคับทางการเมือง นอกเหนือจากความเสี่ยงด้านอุปทานแล้ว ยังมีความกังวลด้านความมั่นคงของชาติที่เกิดขึ้นใหม่เกี่ยวกับช่องโหว่ของฮาร์ดแวร์ เช่น การค้นพบวิทยุสื่อสารเคลื่อนที่ที่ไม่ได้ระบุไว้ในเอกสารซึ่งติดตั้งอยู่ในอินเวอร์เตอร์ที่ผลิตในจีน ซึ่งอาจถูกใช้เพื่อสร้างความไม่มั่นคงให้กับโครงข่ายไฟฟ้าจากระยะไกลได้ ประเด็นนี้ยกระดับปัญหาจากการแข่งขันทางเศรษฐกิจไปสู่ภัยคุกคามด้านความมั่นคงโดยตรง
4.2 การผงาดขึ้นของ "มินิจีน": เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ในฐานะสมรภูมิการผลิตแห่งใหม่
เพื่อตอบโต้กำแพงภาษีของสหรัฐฯ บริษัทโซลาร์เซลล์ของจีนได้ลงทุนหลายพันล้านดอลลาร์ในโรงงานผลิตที่เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ โดยเฉพาะในเวียดนาม มาเลเซีย และไทย
ประเทศเหล่านี้ได้กลายเป็นศูนย์กลางการส่งออกที่สำคัญ โดยคิดเป็นสัดส่วนกว่า 80% ของการนำเข้าโซลาร์เซลล์ของสหรัฐฯ ในช่วงต้นปี 2024 นี่ไม่ใช่การกระจายความเสี่ยงของห่วงโซ่อุปทานอย่างแท้จริง แต่เป็นการเปลี่ยนเส้นทางของห่วงโซ่อุปทานที่ยังคงถูกควบคุมโดยจีน เพื่อปกปิดแหล่งกำเนิดและหลีกเลี่ยงภาษี
ปัจจุบัน ยุทธศาสตร์นี้กำลังถูกคุกคามโดยตรงจากมาตรการภาษีต่อต้านการหลบเลี่ยงของสหรัฐฯ ซึ่งอาจบีบให้เกิดการย้ายฐานการผลิตระลอกใหม่ไปยังประเทศต่างๆ เช่น อินโดนีเซียและลาว หรือไกลออกไปถึงตะวันออกกลาง
4.3 กระบวนทัศน์ทางการค้าที่เปลี่ยนไป: การปรับยุทธศาสตร์ของจีนสู่การส่งออกชิ้นส่วนต้นน้ำ
ในขณะที่หลายประเทศ (เช่น สหรัฐฯ และอินเดีย) กำลังสร้างขีดความสามารถในการประกอบแผงโซลาร์เซลล์ในประเทศ ยุทธศาสตร์การส่งออกของจีนก็กำลังปรับตัวตาม มีแนวโน้มที่ชัดเจนว่าการส่งออกแผงสำเร็จรูปเริ่มคงที่ แต่การส่งออกชิ้นส่วนต้นน้ำอย่างเวเฟอร์และเซลล์กลับพุ่งสูงขึ้นอย่างมาก
ในช่วงครึ่งแรกของปี 2025 เซลล์และเวเฟอร์คิดเป็นสัดส่วนกว่า 40% ของการส่งออกผลิตภัณฑ์โซลาร์เซลล์ของจีน โดยเฉพาะอย่างยิ่งอินเดียได้กลายเป็นผู้นำเข้ารายใหญ่ของเซลล์และเวเฟอร์จากจีนเพื่อป้อนโรงงานประกอบแผงของตนเอง
สิ่งนี้แสดงให้เห็นถึงการปรับเปลี่ยนเชิงยุทธศาสตร์ของจีนเพื่อรักษาการควบคุมในส่วนของห่วงโซ่มูลค่าที่มีความซับซ้อนทางเทคโนโลยีและใช้เงินลงทุนสูงที่สุด โดยยอมปล่อยขั้นตอนการประกอบขั้นสุดท้ายที่มีมูลค่าเพิ่มต่ำกว่า แต่ยังคงรับประกันว่าการพึ่งพิงของทั่วโลกจะยังคงอยู่
4.4 สมรภูมิขัดแย้งแห่งอนาคต: การควบคุมการส่งออกเทคโนโลยีโซลาร์เซลล์ที่อาจเกิดขึ้น
เพื่อตอกย้ำการครอบงำของตน จีนกำลังพิจารณาที่จะนำเทคโนโลยีการผลิตโซลาร์เซลล์ขั้นสูง โดยเฉพาะเทคโนโลยีการผลิตเวเฟอร์และแท่งซิลิคอนขนาดใหญ่ เข้าไปอยู่ในบัญชีควบคุมการส่งออก
มาตรการนี้จะไม่ห้ามการส่งออกตัวเวเฟอร์เอง แต่จะจำกัดการส่งออก อุปกรณ์และความรู้ทางเทคนิค ในการผลิตเวเฟอร์ เนื่องจากจีนควบคุมการผลิตเวเฟอร์โซลาร์เกือบร้อยเปอร์เซ็นต์ของโลก การเคลื่อนไหวนี้จะส่งผลกระทบอย่างรุนแรงต่อความพยายามของสหรัฐฯ และยุโรปในการสร้างห่วงโซ่อุปทานที่เป็นอิสระและมีเทคโนโลยีที่ทันสมัย
นี่อาจเป็น "การเดินหมากรุก" ครั้งสำคัญในสงครามการค้าโซลาร์เซลล์ โดยเปลี่ยนความขัดแย้งจากเรื่องภาษีสินค้าไปสู่การจำกัดปัจจัยพื้นฐานในการผลิต ซึ่งสะท้อนยุทธศาสตร์ของสหรัฐฯ ที่จำกัดการส่งออกอุปกรณ์การผลิตเซมิคอนดักเตอร์ไปยังจีน สงครามการค้าโซลาร์เซลล์จึงเป็นต้นแบบของความขัดแย้งทางภูมิรัฐศาสตร์ในอนาคตเกี่ยวกับเทคโนโลยีสีเขียว ซึ่งมีการยกระดับการตอบโต้กันไปมาจากภาษีสินค้าไปสู่การควบคุมการส่งออกเทคโนโลยีการผลิต
ส่วนที่ 5: ภาพอนาคตเชิงยุทธศาสตร์และข้อเสนอแนะ: การนำทางในตลาดที่มีการกระจุกตัวสูง
ส่วนสุดท้ายนี้จะนำเสนอการวิเคราะห์เชิงคาดการณ์และข้อเสนอแนะที่สามารถนำไปปฏิบัติได้สำหรับผู้กำหนดนโยบายและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในอุตสาหกรรม โดยมีกรอบความคิดจากความสัมพันธ์ที่ต้องแลกเปลี่ยนกันระหว่างความเร็วของการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงาน ความมั่นคงของห่วงโซ่อุปทาน และต้นทุนของพลังงาน
5.1 ภาวะสามเส้าที่ไม่อาจหลีกเลี่ยง: ความเร็ว ความมั่นคง และต้นทุน
การวิเคราะห์นี้จะนำเสนอกรอบภาวะสามเส้าเชิงยุทธศาสตร์ (strategic trilemma) ซึ่งเป็นหัวใจของความท้าทายในปัจจุบัน:
ความเร็ว (Speed): ความเร่งด่วนของปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศต้องการการติดตั้งโซลาร์เซลล์ที่รวดเร็วที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ ซึ่งตลาดที่ถูกครอบงำโดยจีนในปัจจุบันสามารถตอบสนองความต้องการนี้ได้ดีที่สุด เนื่องจากมีปริมาณแผงราคาถูกมหาศาล
ความมั่นคง (Security): ความมั่นคงของชาติและความยืดหยุ่นทางเศรษฐกิจต้องการการกระจายความเสี่ยงของห่วงโซ่อุปทาน เพื่อลดความเสี่ยงจากการพึ่งพิงคู่แข่งทางภูมิรัฐศาสตร์เพียงรายเดียว
ต้นทุน (Cost): ความสามารถในการจ่ายค่าพลังงานของผู้บริโภคและภาคธุรกิจเป็นประเด็นสำคัญทางการเมืองและเศรษฐกิจ ซึ่งจะถูกบ่อนทำลายโดยนโยบายกีดกันทางการค้าที่ทำให้ราคาพลังงานแสงอาทิตย์สูงขึ้น
การวิเคราะห์จะแสดงให้เห็นว่าผู้เล่นแต่ละฝ่ายกำลังให้ความสำคัญกับมุมที่แตกต่างกันของภาวะสามเส้านี้: จีนใช้ประโยชน์จาก ต้นทุน และ ความเร็ว เพื่อสร้างอำนาจต่อรองด้าน ความมั่นคง; สหรัฐฯ ให้ความสำคัญกับ ความมั่นคง โดยยอมเสียสละ ต้นทุน และ ความเร็ว; ในขณะที่สหภาพยุโรปติดอยู่ตรงกลาง พยายามสร้างสมดุลทั้งสามด้านแต่ยังไม่ประสบความสำเร็จนัก
5.2 ข้อเสนอแนะสำหรับผู้กำหนดนโยบาย (สหรัฐฯ และสหภาพยุโรป)
กระจายความเสี่ยงนอกเหนือจากการย้ายฐานกลับประเทศ: ต้องยอมรับว่าการย้ายฐานการผลิตทั้งห่วงโซ่มูลค่ากลับมาในประเทศทั้งหมดอาจเป็นไปไม่ได้ในระยะสั้นถึงกลาง นโยบายควรเน้นยุทธศาสตร์ "China+N" โดยส่งเสริมความร่วมมือด้านการผลิตกับประเทศพันธมิตร (เช่น อินเดีย อินโดนีเซีย บราซิล) เพื่อสร้างห่วงโซ่อุปทานที่ยืดหยุ่นและหลากหลาย แม้ว่าในระยะแรกอาจยังต้องพึ่งพาวัตถุดิบต้นน้ำบางส่วนจากจีน
การสร้างคลังสำรองเชิงยุทธศาสตร์: เพื่อเป็นกันชนระยะสั้นต่อการหยุดชะงักของอุปทาน รัฐบาลควรพิจารณาสร้างคลังสำรองเชิงยุทธศาสตร์สำหรับแผงโซลาร์เซลล์และชิ้นส่วนสำคัญ คล้ายกับคลังสำรองปิโตรเลียมเชิงยุทธศาสตร์
การอุดหนุนอย่างมุ่งเป้าที่ส่วนต้นน้ำ: นโยบายอุตสาหกรรม (เช่น IRA และ NZIA) ควรพุ่งเป้าไปที่คอขวดที่สำคัญที่สุดในส่วนต้นน้ำของห่วงโซ่อุปทาน ได้แก่ โพลีซิลิคอน แท่งซิลิคอน และเวเฟอร์ การอุดหนุนเพียงแค่การประกอบแผงโซลาร์เซลล์ไม่สามารถแก้ปัญหาการพึ่งพิงที่ต้นตอได้
ลงทุนในการวิจัยและพัฒนาเทคโนโลยีรุ่นต่อไป: เพื่อก้าวกระโดดข้ามการครอบงำของจีนในปัจจุบัน จำเป็นต้องมีการผลักดันการลงทุนครั้งใหญ่จากภาครัฐและเอกชนในเทคโนโลยีรุ่นต่อไป เช่น เซลล์แสงอาทิตย์ชนิดเพอรอฟสไกต์ (perovskites) และกระบวนการรีไซเคิลขั้นสูง ซึ่งอาจเป็นโอกาสในการสร้างห่วงโซ่อุปทานใหม่ที่ไม่ได้ถูกครอบงำโดยจีน
บทสรุปสำหรับผู้บริหาร
รายงานฉบับนี้วิเคราะห์พลวัตทางภูมิรัฐศาสตร์ที่สำคัญซึ่งกำลังก่อตัวขึ้นในปัจจุบัน นั่นคือความตึงเครียดระหว่างความจำเป็นเร่งด่วนของโลกในการเปลี่ยนผ่านสู่พลังงานสะอาดด้วยต้นทุนต่ำ กับความเปราะบางเชิงยุทธศาสตร์ที่เกิดจากการพึ่งพิงห่วงโซ่อุปทานการผลิตแผงโซลาร์เซลล์ (PV) ที่กระจุกตัวอยู่ในประเทศจีนเพียงแห่งเดียวอย่างล้นหลาม การครอบงำตลาดของจีน ซึ่งเป็นผลมาจากนโยบายอุตสาหกรรมที่ได้รับการสนับสนุนจากรัฐมาอย่างยาวนาน ได้สร้างสภาวะกำลังการผลิตล้นตลาดทั่วโลก ส่งผลให้ราคาแผงโซลาร์เซลล์ลดลงอย่างมาก และเร่งการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานทั่วโลก อย่างไรก็ตาม สภาวะดังกล่าวได้สร้างความเสี่ยงอย่างใหญ่หลวงต่อความมั่นคงทางพลังงาน ความสามารถในการแข่งขันทางอุตสาหกรรม และเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของชาติต่างๆ ที่เป็นผู้นำเข้า
บทวิเคราะห์นี้จะชี้ให้เห็นว่า การครอบงำตลาดของจีนไม่ใช่ผลพลอยได้ทางเศรษฐกิจ แต่เป็นเครื่องมือเชิงยุทธศาสตร์ที่จงใจสร้างขึ้นเพื่อครองตลาดเทคโนโลยีที่สำคัญแห่งศตวรรษที่ 21 ในการตอบสนองต่อสภาวะนี้ สหรัฐอเมริกาได้ดำเนินยุทธศาสตร์หลายมิติที่ผสมผสานระหว่างการตั้งกำแพงภาษี การให้เงินอุดหนุนเพื่อสร้างอุตสาหกรรมในประเทศผ่านกฎหมายลดเงินเฟ้อ (Inflation Reduction Act - IRA) และการใช้มาตรการคว่ำบาตรโดยอ้างอิงประเด็นสิทธิมนุษยชนผ่านกฎหมายป้องกันการบังคับใช้แรงงานชาวอุยกูร์ (Uyghur Forced Labor Prevention Act - UFLPA) ในทางตรงกันข้าม สหภาพยุโรปกำลังเผชิญกับภาวะที่กลืนไม่เข้าคายไม่ออก โดยพยายามสร้างสมดุลระหว่างเป้าหมายด้านสภาพภูมิอากาศที่ท้าทาย กับความพยายามในการฟื้นฟูอธิปไตยทางอุตสาหกรรมผ่านกฎหมายอุตสาหกรรมที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์ (Net-Zero Industry Act - NZIA) ซึ่งเป็นแนวทางที่ระมัดระวังกว่า
ผลกระทบจากความตึงเครียดนี้กำลังก่อให้เกิดการปรับโครงสร้างห่วงโซ่อุปทานทั่วโลกครั้งใหญ่ โดยมีเอเชียตะวันออกเฉียงใต้กลายเป็นสมรภูมิการผลิตที่สำคัญ และจีนได้ปรับเปลี่ยนยุทธศาสตร์จากการส่งออกแผงโซลาร์เซลล์สำเร็จรูปไปสู่การส่งออกชิ้นส่วนต้นน้ำ เช่น เวเฟอร์และเซลล์แสงอาทิตย์ นอกจากนี้ ยังมีความเสี่ยงใหม่ที่กำลังก่อตัวขึ้นจากการที่จีนอาจใช้มาตรการควบคุมการส่งออกเทคโนโลยีการผลิต ซึ่งอาจเป็นอุปสรรคต่อความพยายามของชาติตะวันตกในการสร้างห่วงโซ่อุปทานที่เป็นอิสระ
รายงานฉบับนี้สรุปโดยนำเสนอ "ภาวะสามเส้าด้านพลังงาน" (Energy Trilemma) ซึ่งประกอบด้วย ความเร็ว (Speed) ความมั่นคง (Security) และต้นทุน (Cost) เป็นกรอบในการทำความเข้าใจทางเลือกเชิงยุทธศาสตร์ที่ผู้กำหนดนโยบายและผู้นำในอุตสาหกรรมต้องเผชิญ พร้อมทั้งเสนอแนะแนวทางเชิงกลยุทธ์ที่มุ่งเน้นการกระจายความเสี่ยงที่นอกเหนือไปจากการย้ายฐานการผลิตกลับประเทศ การสร้างคลังสำรองเชิงยุทธศาสตร์ และการลงทุนอย่างมุ่งเป้าในเทคโนโลยีรุ่นต่อไป เพื่อนำทางในตลาดที่ถูกครอบงำโดยผู้เล่นเพียงรายเดียวนี้
ส่วนที่ 1: พญามังกรผู้ไร้เทียมทาน: กายวิภาคของการครอบงำห่วงโซ่อุปทานโซลาร์เซลล์ของจีน
ส่วนนี้จะวางรากฐานความเป็นจริงของตลาดโซลาร์เซลล์ทั่วโลก นั่นคือการที่จีนควบคุมกระบวนการผลิตที่สำคัญทุกขั้นตอนได้อย่างเบ็ดเสร็จ การวิเคราะห์จะชี้ให้เห็นว่าการครอบงำนี้ไม่ได้เกิดขึ้นโดยบังเอิญในกลไกตลาด แต่เป็นผลลัพธ์ของยุทธศาสตร์อุตสาหกรรมระยะยาวที่วางแผนมาอย่างดี โดยมีกำลังการผลิตล้นตลาดและการกดดันด้านราคาเป็นเครื่องมือสำคัญของนโยบายนี้
1.1 จากโพลีซิลิคอนสู่แผงโซลาร์เซลล์: การวัดระดับความเป็นเจ้าตลาด
สถิติได้ฉายภาพการครอบงำตลาดของจีนอย่างชัดเจน ข้อมูลจากหน่วยงานพลังงานระหว่างประเทศ (IEA) และแหล่งข้อมูลอื่นๆ ยืนยันว่าส่วนแบ่งตลาดของจีนในทุกขั้นตอนการผลิตที่สำคัญของแผงโซลาร์เซลล์นั้นสูงเกินกว่า 80% ภายในปี 2023 ส่วนแบ่งเหล่านี้ยิ่งเด่นชัดมากขึ้น โดยจีนครองตลาดการผลิตโพลีซิลิคอน 92%, เวเฟอร์ 98%, เซลล์แสงอาทิตย์ 92% และแผงโซลาร์เซลล์สำเร็จรูป 85% จากการประเมินโครงการที่กำลังก่อสร้าง คาดการณ์ว่าส่วนแบ่งการผลิตโพลีซิลิคอนและเวเฟอร์ของจีนทั่วโลกจะพุ่งสูงเกือบ 95% ในอนาคตอันใกล้
การครอบงำนี้ยังขยายไปถึงการบูรณาการในแนวดิ่งของห่วงโซ่อุปทาน โดยจีนเป็นที่ตั้งของซัพพลายเออร์อุปกรณ์การผลิตเซลล์แสงอาทิตย์ชั้นนำ 10 อันดับแรกของโลก สิ่งนี้สร้างการพึ่งพิงที่ไม่ใช่แค่ต่อผลิตภัณฑ์จากจีนเท่านั้น แต่ยังรวมถึงเครื่องจักรที่จำเป็นต่อการสร้างฐานการผลิตทางเลือกในประเทศอื่นด้วย สถานการณ์นี้ทำให้ความพยายามในการสร้างความเป็นอิสระทางอุตสาหกรรมของชาติตะวันตกเป็นไปได้ยากยิ่งขึ้น
1.2 ยุทธศาสตร์กำลังการผลิตล้นตลาด: คือกลไก ไม่ใช่ข้อผิดพลาด
ปรากฏการณ์กำลังการผลิตล้นตลาดเป็นหัวใจสำคัญของยุทธศาสตร์จีน กำลังการผลิตเซลล์แสงอาทิตย์ของจีนในปัจจุบันสูงกว่าความต้องการของตลาดโลกถึงสองเท่า และคาดว่าจะเติบโตต่อไปอีก ในปี 2023 กำลังการผลิตเซลล์และแผงทั่วโลกเพิ่มขึ้น 550 GW ซึ่งสูงกว่าปริมาณการติดตั้งจริงที่ 440 GW อย่างมาก ช่องว่างระหว่างอุปทานและอุปสงค์มหาศาลนี้เป็นผลโดยตรงจากการลงทุนที่ได้รับการสนับสนุนจากรัฐกว่า 50,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐตั้งแต่ปี 2011
สภาวะกำลังการผลิตล้นตลาดนี้ไม่ได้เป็นเพียงการคำนวณทางเศรษฐกิจที่ผิดพลาด แต่เป็นเครื่องมือเชิงยุทธศาสตร์ที่ถูกนำมาใช้อย่างจงใจ โดยมีวัตถุประสงค์หลายประการ ได้แก่ การบรรลุการประหยัดจากขนาด (economies of scale) การกดดันราคาในตลาดโลกให้อยู่ในระดับที่บริษัทต่างชาติไม่สามารถแข่งขันได้ และการสร้างสภาวะการพึ่งพิงทั่วโลกที่สามารถใช้เป็นเครื่องมือต่อรองทางภูมิรัฐศาสตร์ได้
เมื่อเร็วๆ นี้ รัฐบาลจีนได้เริ่มเข้ามาจัดการกับ "การแข่งขันที่ไม่เป็นระเบียบและราคาต่ำ" และส่งเสริมให้โรงงานที่ใช้เทคโนโลยีล้าสมัยออกจากตลาด การเคลื่อนไหวนี้ไม่ได้มีเป้าหมายเพื่อลดแรงกดดันต่อตลาดต่างประเทศ แต่เป็นการปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมภายในประเทศเพื่อรวบอำนาจไว้ที่บริษัทเรือธงที่รัฐให้การสนับสนุน ซึ่งจะช่วยรับประกันความอยู่รอดและอำนาจควบคุมในระยะยาว การเปลี่ยนแปลงนี้บ่งชี้ว่าระยะของการ "ยึดครองตลาด" (market capture) ได้สิ้นสุดลงแล้ว และกำลังเข้าสู่ระยะของ "การควบคุมและใช้ประโยชน์จากตลาด" (market control and exploitation) ซึ่งก่อให้เกิดความเสี่ยงระยะยาวที่ใหญ่กว่าสำหรับประเทศผู้นำเข้า
1.3 อาวุธด้านราคา: ขับเคลื่อนการติดตั้งทั่วโลกและทำลายล้างคู่แข่ง
ผลกระทบโดยตรงจากกำลังการผลิตล้นตลาดคือการล่มสลายของราคา ราคาแผงโซลาร์เซลล์ลดลงกว่า 50% ในช่วงปี 2023-2024 และแตะระดับต่ำสุดเป็นประวัติการณ์ที่ต่ำกว่า 0.15 ดอลลาร์สหรัฐต่อวัตต์ สิ่งนี้ทำให้พลังงานแสงอาทิตย์กลายเป็นแหล่งพลังงานที่มีความสามารถในการแข่งขันสูงทั่วโลก และเร่งให้เกิดการติดตั้งเพิ่มขึ้นอย่างก้าวกระโดด
อย่างไรก็ตาม แรงกดดันด้านราคานี้ได้ส่งผลกระทบรุนแรงต่อผู้ผลิตนอกประเทศจีน ต้นทุนการผลิตแผงโซลาร์เซลล์ในยุโรปสูงกว่าในจีนอย่างมีนัยสำคัญ อุตสาหกรรมโซลาร์เซลล์ของยุโรปถูกกล่าวว่าอยู่ใน "สถานการณ์ที่เลวร้าย" และแม้แต่บริษัทในสหรัฐอเมริกาที่ได้รับเงินอุดหนุนจากกฎหมาย IRA ก็ยังต้องเผชิญกับภัยคุกคามจากภาวะอุปทานล้นตลาดทั่วโลก นโยบายของจีนจึงส่งผลกระทบสองด้านในเวลาเดียวกัน คือช่วยให้โลกบรรลุเป้าหมายด้านสภาพภูมิอากาศได้เร็วขึ้น แต่ในขณะเดียวกันก็บ่อนทำลายขีดความสามารถทางอุตสาหกรรมของคู่แข่งทางเศรษฐกิจของตน
1.4 ผู้นำด้านเทคโนโลยี: จาก PERC สู่ TOPCon และอนาคต
การครอบงำของจีนไม่ได้จำกัดอยู่แค่ปริมาณการผลิต แต่ยังรวมถึงความเป็นผู้นำด้านเทคโนโลยีด้วย ผู้ผลิตจีนกำลังนำพาตลาดโลกเปลี่ยนผ่านจากเทคโนโลยีเซลล์แบบ PERC (Passivated Emitter and Rear Cell) ที่เก่ากว่า ไปสู่เทคโนโลยี TOPCon (Tunnel Oxide Passivated Contact) ที่มีประสิทธิภาพสูงกว่า ซึ่งคาดว่าจะครองส่วนแบ่งตลาดมากกว่า 70% ในปี 2024 คาดว่าส่วนแบ่งตลาดของ PERC จะลดลงเหลือเพียงเลขหลักเดียวภายในปี 2025
จีนได้ประกาศแผนการสร้างกำลังการผลิตเซลล์ N-type รุ่นใหม่กว่า 1,000 GW ซึ่งมากกว่ากำลังการผลิตของทั้งโลกรวมกันถึง 17 เท่า ความเป็นผู้นำทางเทคโนโลยีนี้ เมื่อรวมกับขนาดการผลิตมหาศาล ได้สร้างกำแพงการเข้าสู่ตลาดที่สูงมากสำหรับคู่แข่ง ซึ่งขณะนี้ต้องพยายามไล่ตามให้ทันทั้งในด้านปริมาณและเทคโนโลยี
ส่วนที่ 2: ยุทธศาสตร์ตอบโต้ของอเมริกา: การกีดกันทางการค้า การย้ายฐานการผลิต และจุดยืนทางศีลธรรม
ส่วนนี้จะวิเคราะห์การตอบสนองที่ซับซ้อนและบางครั้งก็ขัดแย้งกันเองของสหรัฐอเมริกาต่อการครอบงำของจีน โดยจะแสดงให้เห็นว่าสหรัฐฯ กำลังใช้มาตรการกีดกันทางการค้าเพื่อสกัดกั้นสินค้าจีน นโยบายอุตสาหกรรมเพื่อสร้างทางเลือกภายในประเทศ และกฎหมายด้านสิทธิมนุษยชนเพื่อขัดขวางห่วงโซ่อุปทานในบางส่วนไปพร้อมๆ กัน
2.1 กำแพงภาษี: ทศวรรษแห่ง AD/CVD และการต่อต้านการหลบเลี่ยง
สหรัฐอเมริกามีประวัติการดำเนินมาตรการทางการค้าที่ยาวนาน โดยเริ่มจากการบังคับใช้มาตรการภาษีตอบโต้การทุ่มตลาดและการอุดหนุน (Antidumping and Countervailing Duties - AD/CVD) กับผลิตภัณฑ์โซลาร์เซลล์จากจีนตั้งแต่ปี 2012 ต่อมาได้มีการขยายมาตรการเพิ่มเติมด้วยภาษีปกป้อง (Safeguard tariffs) ภายใต้มาตรา 201 และภาษีภายใต้มาตรา 301
การพัฒนาที่สำคัญคือการไต่สวนเพื่อต่อต้านการหลบเลี่ยงภาษี (anti-circumvention investigation) ซึ่งมุ่งเป้าไปที่บริษัทจีนที่ดำเนินงานในกัมพูชา มาเลเซีย ไทย และเวียดนาม กระทรวงพาณิชย์สหรัฐฯ ได้ข้อสรุปว่าการดำเนินงานในประเทศเหล่านี้เป็นการหลบเลี่ยงมาตรการ AD/CVD ที่บังคับใช้กับจีนจริง
ผลการไต่สวนนี้นำไปสู่การระงับการเก็บภาษีใหม่จากประเทศเหล่านี้เป็นเวลาสองปีโดยคำสั่งประธานาธิบดี เพื่อป้องกันการหยุดชะงักของการติดตั้งโซลาร์เซลล์ในสหรัฐฯ ซึ่งมาตรการระงับนี้ได้สิ้นสุดลงเมื่อวันที่ 6 มิถุนายน 2024 ปัจจุบัน ภาษีในอัตราที่สูงได้ถูกนำมาบังคับใช้อีกครั้ง และยังมีการไต่สวนใหม่ๆ ที่มุ่งเป้าไปยังศูนย์กลางการหลบเลี่ยงภาษีที่เป็นไปได้แห่งอื่นๆ เช่น อินโดนีเซีย ลาว และอินเดีย ซึ่งสะท้อนให้เห็นถึงแนวทางการบังคับใช้ภาษีแบบ "ไล่จับ" (whack-a-mole) ที่ต่อเนื่อง
2.2 เดิมพันครั้งใหญ่กับ IRA: การอุดหนุนเพื่อสร้างห่วงโซ่อุปทานในประเทศ
กฎหมายลดเงินเฟ้อ (Inflation Reduction Act - IRA) ปี 2022 ถือเป็นหัวใจของนโยบายอุตสาหกรรมสหรัฐฯ กฎหมายฉบับนี้ให้แรงจูงใจทางการเงินที่แข็งแกร่ง โดยเฉพาะอย่างยิ่งเครดิตภาษีสำหรับการผลิตขั้นสูง (Advanced Manufacturing Production Tax Credit - 45X MPTC) และเครดิตภาษีสำหรับการลงทุนในโครงการพลังงานขั้นสูง (Advanced Energy Project Investment Tax Credit - 48C ITC)
มาตรการ 45X MPTC มีความสำคัญอย่างยิ่ง เนื่องจากเป็นการให้เครดิตเงินสดต่อหน่วยการผลิตสำหรับชิ้นส่วนที่ผลิตในประเทศ (เช่น 4 เซนต์ต่อวัตต์กระแสตรงสำหรับเซลล์, 12 ดอลลาร์สหรัฐต่อตารางเมตรสำหรับเวเฟอร์) ซึ่งเป็นการอุดหนุนต้นทุนการดำเนินงานโดยตรง
ผลกระทบจาก IRA เกิดขึ้นอย่างรวดเร็วและชัดเจน นับตั้งแต่กฎหมายมีผลบังคับใช้ ได้มีการประกาศสร้างโรงงานผลิตแห่งใหม่จำนวนมาก ส่งผลให้กำลังการผลิตแผงโซลาร์เซลล์ในประเทศพุ่งสูงขึ้นเกือบ 9 เท่า จาก 6.4 GW เป็นเกือบ 56 GW
2.3 การคว่ำบาตรซินเจียง: กฎหมาย UFLPA และผลกระทบต่อกระแสการค้าโลก
กฎหมายป้องกันการบังคับใช้แรงงานชาวอุยกูร์ (Uyghur Forced Labor Prevention Act - UFLPA) มีผลบังคับใช้ในเดือนมิถุนายน 2022 กฎหมายนี้สร้าง "ข้อสันนิษฐานที่หักล้างได้" (rebuttable presumption) ว่าสินค้าใดๆ ที่ผลิตทั้งหมดหรือบางส่วนในเขตปกครองตนเองซินเจียงอุยกูร์ (XUAR) ถือว่าผลิตขึ้นโดยการบังคับใช้แรงงานและห้ามนำเข้าสู่สหรัฐอเมริกา
กฎหมายนี้ส่งผลกระทบอย่างใหญ่หลวงต่ออุตสาหกรรมโซลาร์เซลล์ เนื่องจากในอดีตเขตซินเจียงเป็นแหล่งผลิตโพลีซิลิคอนเกรดโซลาร์ถึง 35-45% ของโลก
หน่วยงานศุลกากรและป้องกันชายแดนของสหรัฐฯ (CBP) ได้บังคับใช้ UFLPA อย่างจริงจัง โดยมีการยึดสินค้านำเข้ามูลค่าหลายพันล้านดอลลาร์สหรัฐ ซึ่งแผงโซลาร์เซลล์เป็นเป้าหมายหลัก สิ่งนี้ได้สร้างการหยุดชะงักของห่วงโซ่อุปทานและความไม่แน่นอนอย่างมากสำหรับผู้นำเข้า
2.4 ผลลัพธ์ช่วงแรกและความท้าทายที่ยังคงอยู่ของการผลิตในสหรัฐฯ
แม้ว่ากำลังการผลิตประกอบแผงโซลาร์เซลล์จะขยายตัวอย่างรวดเร็วภายใต้กฎหมาย IRA แต่การผลิตในส่วนต้นน้ำของห่วงโซ่อุปทาน (โพลีซิลิคอน, แท่งซิลิคอน, เวเฟอร์ และเซลล์) ยังคงเป็นจุดอ่อนที่สำคัญ ณ ปลายปี 2025 กำลังการผลิตเซลล์ในประเทศของสหรัฐฯ มีเพียงประมาณ 2 GW ซึ่งไม่เพียงพอต่อความต้องการของภาคการประกอบแผงที่กำลังเติบโตอย่างรวดเร็ว
นโยบายกีดกันทางการค้าทำให้ต้นทุนของแผงโซลาร์เซลล์ในสหรัฐฯ สูงกว่าในยุโรปถึงสองถึงสามเท่าแล้ว ภาวะอุปทานล้นตลาดของแผงโซลาร์เซลล์ราคาถูกจากจีนทั่วโลกได้สร้างแรงกดดันทางเศรษฐกิจอย่างมหาศาลต่อโรงงานแห่งใหม่ในสหรัฐฯ และคุกคามความอยู่รอดในระยะยาว แม้จะได้รับเงินอุดหนุนจาก IRA ก็ตาม
ยุทธศาสตร์ของสหรัฐฯ จึงเป็นนโยบายที่ซับซ้อนและขัดแย้งกันเอง ซึ่งทำให้วัตถุประสงค์ต่างๆ ของตนต้องแข่งขันกันเอง เป้าหมายของ IRA คือการเร่งการใช้พลังงานสะอาดและสร้างอุตสาหกรรมในประเทศ แต่ในขณะเดียวกัน ภาษี (AD/CVD) และการห้ามนำเข้า (UFLPA) กลับทำให้ต้นทุนสูงขึ้นและจำกัดอุปทานของชิ้นส่วนที่จำเป็น ซึ่งชะลอการติดตั้งและทำให้การผลิตในประเทศมีความสามารถในการแข่งขันน้อยลงในระดับโลก สิ่งนี้สร้างภาวะสามเส้าของลำดับความสำคัญที่แข่งขันกัน ได้แก่ การดำเนินการด้านสภาพภูมิอากาศ (ซึ่งต้องการแผงราคาถูกและมีปริมาณมาก), นโยบายอุตสาหกรรม (ซึ่งต้องการการปกป้อง) และสิทธิมนุษยชน (ซึ่งต้องการการจำกัดห่วงโซ่อุปทาน) สหรัฐฯ กำลังเลือกที่จะให้ความสำคัญกับนโยบายอุตสาหกรรมและสิทธิมนุษยชนมากกว่าความเร็วและต้นทุนที่ต่ำของการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงาน ซึ่งเป็นแนวทางที่แตกต่างอย่างสิ้นเชิงกับสหภาพยุโรป และมีความเสี่ยงที่จะสร้างตลาด "เกาะ" ที่มีต้นทุนสูงและอาจไม่สามารถแข่งขันในระยะยาวได้ในระดับโลก
ส่วนที่ 3: ภาวะที่กลืนไม่เข้าคายไม่ออกของยุโรป: การสร้างสมดุลระหว่างเป้าหมายด้านสภาพภูมิอากาศกับอธิปไตยทางอุตสาหกรรม
ส่วนนี้จะสำรวจสถานการณ์ที่เปราะบางของสหภาพยุโรป ซึ่งถูกขับเคลื่อนด้วยเป้าหมายด้านสภาพภูมิอากาศที่ท้าทายที่สุดในโลก ทำให้กลายเป็นตลาดที่ใหญ่ที่สุดสำหรับการส่งออกโซลาร์เซลล์ของจีน แต่ในขณะเดียวกันก็ตระหนักดีว่าการพึ่งพิงนี้เป็นจุดอ่อนเชิงยุทธศาสตร์ที่สำคัญ ไม่ต่างจากที่เคยพึ่งพิงก๊าซธรรมชาติจากรัสเซียในอดีต
3.1 จุดอ่อนของแผน Green Deal: การยอมรับภาวะพึ่งพิงการนำเข้าอย่างสุดขั้ว
สหภาพยุโรปตั้งเป้าหมายที่จะติดตั้งโซลาร์เซลล์ให้ได้เกือบ 600 GW ภายในปี 2030 การขยายตัวอย่างรวดเร็วนี้ต้องพึ่งพาการนำเข้าจากจีนเกือบทั้งหมด โดยแผงโซลาร์เซลล์จากจีนคิดเป็นสัดส่วนกว่า 95% ของที่ใช้ในสหภาพยุโรป
สถานการณ์นี้ส่วนหนึ่งเป็นผลมาจากการตัดสินใจเชิงนโยบายโดยตรง ในปี 2018 สหภาพยุโรปได้ยกเลิกภาษีที่เคยใช้กับแผงโซลาร์เซลล์นำเข้าจากจีน ส่งผลให้แผงราคาถูกหลั่งไหลเข้ามาในตลาด ซึ่งแม้จะทำลายผู้ผลิตในยุโรปที่เหลืออยู่ แต่ก็ช่วยเร่งการติดตั้งให้เร็วขึ้น สิ่งนี้แสดงให้เห็นถึงการแลกเปลี่ยนโดยตรงที่สหภาพยุโรปได้ทำระหว่างนโยบายอุตสาหกรรมกับเป้าหมายด้านสภาพภูมิอากาศ
3.2 กฎหมายอุตสาหกรรมที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์: วิสัยทัศน์เพื่อความยืดหยุ่นของยุโรป
การตอบสนองเชิงนโยบายอุตสาหกรรมหลักของสหภาพยุโรปคือ กฎหมายอุตสาหกรรมที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์ (Net-Zero Industry Act - NZIA) ซึ่งกำหนดเกณฑ์มาตรฐานที่ไม่มีผลผูกพันทางกฎหมายให้สหภาพยุโรปผลิตเทคโนโลยีเชิงยุทธศาสตร์ เช่น โซลาร์เซลล์ ให้ได้อย่างน้อย 40% ของความต้องการติดตั้งประจำปีภายในปี 2030
แตกต่างจากมาตรการอุดหนุนการผลิตโดยตรงของ IRA ในสหรัฐฯ NZIA มุ่งเน้นไปที่การสร้างเงื่อนไขที่เอื้ออำนวยผ่านกระบวนการอนุญาตที่รวดเร็วขึ้น การระบุ "โครงการเชิงยุทธศาสตร์ Net-Zero" และที่สำคัญคือ การอนุญาตให้ใช้เกณฑ์ที่ไม่ใช่ราคา (non-price criteria) เช่น ความยั่งยืนและความยืดหยุ่นของห่วงโซ่อุปทาน ในการประมูลโครงการของรัฐ ตั้งแต่ปี 2026 เป็นต้นไป 30% ของปริมาณการประมูลจะต้องนำเกณฑ์ที่ไม่ใช่ราคาเหล่านี้มาพิจารณา ซึ่งเป็นกลไกสำคัญที่คาดว่าจะช่วยสนับสนุนผู้ผลิตในยุโรป
3.3 เครื่องมือป้องกันทางการค้า: การไต่สวนการอุดหนุนและเงาของภาษีใหม่
สหภาพยุโรปกำลังแสดงให้เห็นถึงความพร้อมที่จะใช้เครื่องมือป้องกันทางการค้าอีกครั้ง คณะกรรมาธิการยุโรปได้เริ่มการไต่สวนเพื่อตอบโต้การอุดหนุน (anti-subsidy investigations) ต่อบริษัทจีน โดยเฉพาะในกรณีที่เกี่ยวข้องกับโครงการโซลาร์ฟาร์มขนาด 110 MW ในโรมาเนีย ซึ่งเป็นการส่งสัญญาณถึงการตรวจสอบความได้เปรียบที่ไม่เป็นธรรมในการจัดซื้อจัดจ้างของภาครัฐ
ในเดือนมิถุนายน 2025 สหภาพยุโรปได้กำหนดภาษีชั่วคราวสำหรับแผงโซลาร์เซลล์จากจีน ซึ่งเป็นการเคลื่อนไหวที่สำคัญที่อาจบ่งชี้ถึงการกลับไปใช้นโยบายกีดกันทางการค้ามากขึ้น นอกจากนี้ยังมีการทบทวนมาตรการภาษีที่มีอยู่เดิมสำหรับชิ้นส่วนต่างๆ เช่น กระจกโซลาร์ (solar glass) อย่างต่อเนื่อง
3.4 ปัญหาด้านต้นทุน: การผลิตในยุโรปจะแข่งขันได้หรือไม่?
ความท้าทายพื้นฐานสำหรับสหภาพยุโรปคือเรื่องต้นทุน การผลิตแผงโซลาร์เซลล์ในยุโรปมีค่าใช้จ่ายสูงกว่าในจีนประมาณ 35% การศึกษาล่าสุดพบว่ามีช่องว่างด้านต้นทุนอยู่ที่ 10.3 เซนต์ยูโรต่อวัตต์พีค
แม้จะมีการใช้เกณฑ์ที่ไม่ใช่ราคาของ NZIA แต่ก็ยังคงมีความแตกต่างด้านต้นทุนอย่างมีนัยสำคัญระหว่างแผงที่ผลิตในสหภาพยุโรปกับแผงที่สอดคล้องกับ NZIA แต่ผลิตในประเทศนอกสหภาพยุโรปอื่นๆ (เช่น อินเดีย, เอเชียตะวันออกเฉียงใต้) ซึ่งหมายความว่า NZIA อาจเป็นเพียงการเปลี่ยนแหล่งนำเข้าจากจีนไปยังประเทศอื่น โดยไม่จำเป็นต้องย้ายฐานการผลิตกลับมายังยุโรป
การบรรลุเป้าหมายการผลิต 30 GW ภายในปี 2030 อาจต้องใช้เงินสนับสนุนปีละ 1.4-5.2 พันล้านยูโร เพื่อครอบคลุมทั้งค่าใช้จ่ายในการลงทุน (CAPEX) และค่าใช้จ่ายในการดำเนินงาน (OPEX) ซึ่งเป็นภาระทางการเงินที่สำคัญ ด้วยเหตุนี้ นโยบายของสหภาพยุโรปจึงอ่อนแอกว่าและซับซ้อนกว่า IRA ของสหรัฐฯ ซึ่งสะท้อนถึงความขัดแย้งภายในที่ลึกซึ้งกว่าระหว่างเป้าหมายด้านสภาพภูมิอากาศกับยุทธศาสตร์อุตสาหกรรม โดยมีความเสี่ยงที่เกณฑ์ "ความยืดหยุ่น" ของ NZIA อาจเป็นประโยชน์ต่อศูนย์กลางการผลิตอื่น ๆ มากกว่าผู้ผลิตในยุโรปเอง
ส่วนที่ 4: แรงสั่นสะเทือนทางภูมิรัฐศาสตร์และการปรับโครงสร้างห่วงโซ่อุปทานครั้งใหญ่
ส่วนนี้จะสังเคราะห์ผลกระทบทั่วโลกจากพลวัตระหว่างจีนและชาติตะวันตก โดยจะวิเคราะห์ว่าห่วงโซ่อุปทานโซลาร์เซลล์ได้กลายเป็นสมรภูมิหลักของการแข่งขันทางภูมิรัฐศาสตร์อย่างไร ซึ่งบีบให้เกิดการปรับเปลี่ยนฐานการผลิต กระแสการค้า และการพึ่งพิงเชิงยุทธศาสตร์ทั่วโลก
4.1 ความมั่นคงทางพลังงานในศตวรรษที่ 21: จากเชื้อเพลิงฟอสซิลสู่เซลล์แสงอาทิตย์
กระบวนทัศน์ด้านความมั่นคงทางพลังงานกำลังเปลี่ยนแปลงไปอย่างสิ้นเชิง การให้ความสำคัญกับการรักษาความมั่นคงของการไหลเวียนของน้ำมันและก๊าซแบบดั้งเดิมกำลังถูกแทนที่ด้วยการมุ่งเน้นไปที่การเข้าถึงเทคโนโลยีและวัตถุดิบสำคัญสำหรับพลังงานหมุนเวียน
การครอบงำของจีนถูกเปรียบเทียบอย่างชัดเจนกับการที่ยุโรปเคยพึ่งพิงก๊าซจากรัสเซียในอดีต ซึ่งชี้ให้เห็นถึงความเสี่ยงของการหยุดชะงักของอุปทาน การบิดเบือนราคา และการบีบบังคับทางการเมือง นอกเหนือจากความเสี่ยงด้านอุปทานแล้ว ยังมีความกังวลด้านความมั่นคงของชาติที่เกิดขึ้นใหม่เกี่ยวกับช่องโหว่ของฮาร์ดแวร์ เช่น การค้นพบวิทยุสื่อสารเคลื่อนที่ที่ไม่ได้ระบุไว้ในเอกสารซึ่งติดตั้งอยู่ในอินเวอร์เตอร์ที่ผลิตในจีน ซึ่งอาจถูกใช้เพื่อสร้างความไม่มั่นคงให้กับโครงข่ายไฟฟ้าจากระยะไกลได้ ประเด็นนี้ยกระดับปัญหาจากการแข่งขันทางเศรษฐกิจไปสู่ภัยคุกคามด้านความมั่นคงโดยตรง
4.2 การผงาดขึ้นของ "มินิจีน": เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ในฐานะสมรภูมิการผลิตแห่งใหม่
เพื่อตอบโต้กำแพงภาษีของสหรัฐฯ บริษัทโซลาร์เซลล์ของจีนได้ลงทุนหลายพันล้านดอลลาร์ในโรงงานผลิตที่เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ โดยเฉพาะในเวียดนาม มาเลเซีย และไทย
ประเทศเหล่านี้ได้กลายเป็นศูนย์กลางการส่งออกที่สำคัญ โดยคิดเป็นสัดส่วนกว่า 80% ของการนำเข้าโซลาร์เซลล์ของสหรัฐฯ ในช่วงต้นปี 2024 นี่ไม่ใช่การกระจายความเสี่ยงของห่วงโซ่อุปทานอย่างแท้จริง แต่เป็นการเปลี่ยนเส้นทางของห่วงโซ่อุปทานที่ยังคงถูกควบคุมโดยจีน เพื่อปกปิดแหล่งกำเนิดและหลีกเลี่ยงภาษี
ปัจจุบัน ยุทธศาสตร์นี้กำลังถูกคุกคามโดยตรงจากมาตรการภาษีต่อต้านการหลบเลี่ยงของสหรัฐฯ ซึ่งอาจบีบให้เกิดการย้ายฐานการผลิตระลอกใหม่ไปยังประเทศต่างๆ เช่น อินโดนีเซียและลาว หรือไกลออกไปถึงตะวันออกกลาง
4.3 กระบวนทัศน์ทางการค้าที่เปลี่ยนไป: การปรับยุทธศาสตร์ของจีนสู่การส่งออกชิ้นส่วนต้นน้ำ
ในขณะที่หลายประเทศ (เช่น สหรัฐฯ และอินเดีย) กำลังสร้างขีดความสามารถในการประกอบแผงโซลาร์เซลล์ในประเทศ ยุทธศาสตร์การส่งออกของจีนก็กำลังปรับตัวตาม มีแนวโน้มที่ชัดเจนว่าการส่งออกแผงสำเร็จรูปเริ่มคงที่ แต่การส่งออกชิ้นส่วนต้นน้ำอย่างเวเฟอร์และเซลล์กลับพุ่งสูงขึ้นอย่างมาก
ในช่วงครึ่งแรกของปี 2025 เซลล์และเวเฟอร์คิดเป็นสัดส่วนกว่า 40% ของการส่งออกผลิตภัณฑ์โซลาร์เซลล์ของจีน โดยเฉพาะอย่างยิ่งอินเดียได้กลายเป็นผู้นำเข้ารายใหญ่ของเซลล์และเวเฟอร์จากจีนเพื่อป้อนโรงงานประกอบแผงของตนเอง
สิ่งนี้แสดงให้เห็นถึงการปรับเปลี่ยนเชิงยุทธศาสตร์ของจีนเพื่อรักษาการควบคุมในส่วนของห่วงโซ่มูลค่าที่มีความซับซ้อนทางเทคโนโลยีและใช้เงินลงทุนสูงที่สุด โดยยอมปล่อยขั้นตอนการประกอบขั้นสุดท้ายที่มีมูลค่าเพิ่มต่ำกว่า แต่ยังคงรับประกันว่าการพึ่งพิงของทั่วโลกจะยังคงอยู่
4.4 สมรภูมิขัดแย้งแห่งอนาคต: การควบคุมการส่งออกเทคโนโลยีโซลาร์เซลล์ที่อาจเกิดขึ้น
เพื่อตอกย้ำการครอบงำของตน จีนกำลังพิจารณาที่จะนำเทคโนโลยีการผลิตโซลาร์เซลล์ขั้นสูง โดยเฉพาะเทคโนโลยีการผลิตเวเฟอร์และแท่งซิลิคอนขนาดใหญ่ เข้าไปอยู่ในบัญชีควบคุมการส่งออก
มาตรการนี้จะไม่ห้ามการส่งออกตัวเวเฟอร์เอง แต่จะจำกัดการส่งออก อุปกรณ์และความรู้ทางเทคนิค ในการผลิตเวเฟอร์ เนื่องจากจีนควบคุมการผลิตเวเฟอร์โซลาร์เกือบร้อยเปอร์เซ็นต์ของโลก การเคลื่อนไหวนี้จะส่งผลกระทบอย่างรุนแรงต่อความพยายามของสหรัฐฯ และยุโรปในการสร้างห่วงโซ่อุปทานที่เป็นอิสระและมีเทคโนโลยีที่ทันสมัย
นี่อาจเป็น "การเดินหมากรุก" ครั้งสำคัญในสงครามการค้าโซลาร์เซลล์ โดยเปลี่ยนความขัดแย้งจากเรื่องภาษีสินค้าไปสู่การจำกัดปัจจัยพื้นฐานในการผลิต ซึ่งสะท้อนยุทธศาสตร์ของสหรัฐฯ ที่จำกัดการส่งออกอุปกรณ์การผลิตเซมิคอนดักเตอร์ไปยังจีน สงครามการค้าโซลาร์เซลล์จึงเป็นต้นแบบของความขัดแย้งทางภูมิรัฐศาสตร์ในอนาคตเกี่ยวกับเทคโนโลยีสีเขียว ซึ่งมีการยกระดับการตอบโต้กันไปมาจากภาษีสินค้าไปสู่การควบคุมการส่งออกเทคโนโลยีการผลิต
ส่วนที่ 5: ภาพอนาคตเชิงยุทธศาสตร์และข้อเสนอแนะ: การนำทางในตลาดที่มีการกระจุกตัวสูง
ส่วนสุดท้ายนี้จะนำเสนอการวิเคราะห์เชิงคาดการณ์และข้อเสนอแนะที่สามารถนำไปปฏิบัติได้สำหรับผู้กำหนดนโยบายและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในอุตสาหกรรม โดยมีกรอบความคิดจากความสัมพันธ์ที่ต้องแลกเปลี่ยนกันระหว่างความเร็วของการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงาน ความมั่นคงของห่วงโซ่อุปทาน และต้นทุนของพลังงาน
5.1 ภาวะสามเส้าที่ไม่อาจหลีกเลี่ยง: ความเร็ว ความมั่นคง และต้นทุน
การวิเคราะห์นี้จะนำเสนอกรอบภาวะสามเส้าเชิงยุทธศาสตร์ (strategic trilemma) ซึ่งเป็นหัวใจของความท้าทายในปัจจุบัน:
ความเร็ว (Speed): ความเร่งด่วนของปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศต้องการการติดตั้งโซลาร์เซลล์ที่รวดเร็วที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ ซึ่งตลาดที่ถูกครอบงำโดยจีนในปัจจุบันสามารถตอบสนองความต้องการนี้ได้ดีที่สุด เนื่องจากมีปริมาณแผงราคาถูกมหาศาล
ความมั่นคง (Security): ความมั่นคงของชาติและความยืดหยุ่นทางเศรษฐกิจต้องการการกระจายความเสี่ยงของห่วงโซ่อุปทาน เพื่อลดความเสี่ยงจากการพึ่งพิงคู่แข่งทางภูมิรัฐศาสตร์เพียงรายเดียว
ต้นทุน (Cost): ความสามารถในการจ่ายค่าพลังงานของผู้บริโภคและภาคธุรกิจเป็นประเด็นสำคัญทางการเมืองและเศรษฐกิจ ซึ่งจะถูกบ่อนทำลายโดยนโยบายกีดกันทางการค้าที่ทำให้ราคาพลังงานแสงอาทิตย์สูงขึ้น
การวิเคราะห์จะแสดงให้เห็นว่าผู้เล่นแต่ละฝ่ายกำลังให้ความสำคัญกับมุมที่แตกต่างกันของภาวะสามเส้านี้: จีนใช้ประโยชน์จาก ต้นทุน และ ความเร็ว เพื่อสร้างอำนาจต่อรองด้าน ความมั่นคง; สหรัฐฯ ให้ความสำคัญกับ ความมั่นคง โดยยอมเสียสละ ต้นทุน และ ความเร็ว; ในขณะที่สหภาพยุโรปติดอยู่ตรงกลาง พยายามสร้างสมดุลทั้งสามด้านแต่ยังไม่ประสบความสำเร็จนัก
5.2 ข้อเสนอแนะสำหรับผู้กำหนดนโยบาย (สหรัฐฯ และสหภาพยุโรป)
กระจายความเสี่ยงนอกเหนือจากการย้ายฐานกลับประเทศ: ต้องยอมรับว่าการย้ายฐานการผลิตทั้งห่วงโซ่มูลค่ากลับมาในประเทศทั้งหมดอาจเป็นไปไม่ได้ในระยะสั้นถึงกลาง นโยบายควรเน้นยุทธศาสตร์ "China+N" โดยส่งเสริมความร่วมมือด้านการผลิตกับประเทศพันธมิตร (เช่น อินเดีย อินโดนีเซีย บราซิล) เพื่อสร้างห่วงโซ่อุปทานที่ยืดหยุ่นและหลากหลาย แม้ว่าในระยะแรกอาจยังต้องพึ่งพาวัตถุดิบต้นน้ำบางส่วนจากจีน
การสร้างคลังสำรองเชิงยุทธศาสตร์: เพื่อเป็นกันชนระยะสั้นต่อการหยุดชะงักของอุปทาน รัฐบาลควรพิจารณาสร้างคลังสำรองเชิงยุทธศาสตร์สำหรับแผงโซลาร์เซลล์และชิ้นส่วนสำคัญ คล้ายกับคลังสำรองปิโตรเลียมเชิงยุทธศาสตร์
การอุดหนุนอย่างมุ่งเป้าที่ส่วนต้นน้ำ: นโยบายอุตสาหกรรม (เช่น IRA และ NZIA) ควรพุ่งเป้าไปที่คอขวดที่สำคัญที่สุดในส่วนต้นน้ำของห่วงโซ่อุปทาน ได้แก่ โพลีซิลิคอน แท่งซิลิคอน และเวเฟอร์ การอุดหนุนเพียงแค่การประกอบแผงโซลาร์เซลล์ไม่สามารถแก้ปัญหาการพึ่งพิงที่ต้นตอได้
ลงทุนในการวิจัยและพัฒนาเทคโนโลยีรุ่นต่อไป: เพื่อก้าวกระโดดข้ามการครอบงำของจีนในปัจจุบัน จำเป็นต้องมีการผลักดันการลงทุนครั้งใหญ่จากภาครัฐและเอกชนในเทคโนโลยีรุ่นต่อไป เช่น เซลล์แสงอาทิตย์ชนิดเพอรอฟสไกต์ (perovskites) และกระบวนการรีไซเคิลขั้นสูง ซึ่งอาจเป็นโอกาสในการสร้างห่วงโซ่อุปทานใหม่ที่ไม่ได้ถูกครอบงำโดยจีน
บทความที่เกี่ยวข้อง
SKE แนะนำเคล็ดลับการบำรุงรักษาอินเวอร์เตอร์ Sungrow SG5.0RS ด้วยตัวเองง่ายๆ ตั้งแต่การดูแลความสะอาด, การระบายอากาศ, ไปจนถึงการตรวจสอบผ่านแอป iSolarCloud
12 ต.ค. 2025
SKE แนะนำวิธีเลือกขนาดและจำนวนแผงโซล่าเซลล์ให้เหมาะสมกับอินเวอร์เตอร์ Sungrow SG5.0RS พร้อมหลักการคำนวณ DC Oversizing และข้อควรระวังทางเทคนิค
11 ต.ค. 2025
SKE Solar ตอบ 10 คำถามที่พบบ่อยที่สุดเกี่ยวกับอินเวอร์เตอร์ Sungrow SG5.0RS ตั้งแต่เรื่องไฟดับ, การต่อแบตเตอรี่, การรับประกัน, ไปจนถึงการใช้งานแอป iSolarCloud
11 ต.ค. 2025